Почему Россия не отдает ни вершка курильской земли
Замок в Киото. (Фото: «IsraPhoto» - «Nautilus»)
«Безусловно, этот визит пойдет на пользу развитию двусторонних отношений и будет приближать нас к решению ключевых вопросов», – заявил Владимир Путин после двухчасового разговора с японским премьером Синдзо Абэ в Кремле.
Несмотря на колоссальные (и, надо сказать, изрядно подогретые Токио) ожидания, встреча двух лидеров не привела к какому-то видимому сдвигу по главному вопросу – решению застарелого территориального конфликта.
Со стратегической точки зрения это решение вроде как нужно и России, и Японии. Однако из-за идеального шторма, в котором сошлись геополитика, внутриполитическая ситуация в обеих странах и состояние российской экономики, сейчас прорыв кажется делом попросту невероятным.
Календарь на службе дипломатии
Если Москва и Токио и правда собираются решить территориальный спор о принадлежности Южных Курил, то сейчас вроде как самое время это решение активно искать. С одной стороны, к этому подталкивает выборный календарь в обеих странах.
Синдзо Абэ должен покинуть свой пост в сентябре 2021 года, войдя в историю как правитель Японии, пробывший у власти наибольший срок за последние 150 лет.
Путин в прошлом году триумфально переизбрался на новый срок, после истечения которого в 2024 году должен будет покинуть Кремль, если придерживаться Конституции.
Именно это пересечение календарей подталкивает команду Абэ к действиям. Премьер, недавно вновь поклявшийся на могиле своего отца, бывшего главы МИД Японии, делать все возможное для заключения мирного договора с Россией, убежден, что если Москва и Токио и смогут договориться, то именно благодаря политической воле двух стоящих сейчас у руля правителей.
Путин же, если и правда хочет войти в историю как оформитель границ земли русской (правда, с оговорочкой по Крыму и Грузии), тоже должен использовать нынешний момент.
В контекстеТокио хочет острова, а Москва - бесконечных переговоров Путин заинтересован вовсе не в том, чтобы прийти к какому-то соглашению. Его интерес в том, чтобы вести бесконечные переговоры с японскими премьерами, которые, в отличие от вечного хозяина Кремля, обречены менять друг друга.
Не меньшую роль играет и глобальный геополитический расклад, из-за которого обеим странам есть смысл поскорее нормализовать отношения. Япония обеспокоена стремительным сближением России и Китая при растущей асимметрии между ними и хотела бы откатить уровень этого сотрудничества к докрымскому периоду.
Еще один повод для беспокойства Токио – все меньшая предсказуемость США, главного внешнеполитического партнера и гаранта безопасности. Москва же, несмотря на объективный и неизбежный после присоединения Крыма
дрейф в крепкие объятия Пекина, не хотела бы попадать в чрезмерную зависимость от китайских товарищей, а потому альтернативные партнеры ей нужны – и в Азии, и глобально.
Япония давно претендует для России на роль, по выражению Дмитрия Тренина, «Германии на Востоке». Главное препятствие на этом пути – как раз вопрос о принадлежности Южных Курил.
Учитывая эти внутренние и внешние расклады, в ноябре прошлого года на Восточноазиатском саммите в Сингапуре Путин и Абэ условились начать переговоры по мирному договору, опираясь на Московскую декларацию 1956 года. Схема компромисса, который позволил бы решить территориальный спор, выглядит примерно так.
Япония и Россия подписывают мирный договор, в котором Токио признает итоги Второй мировой войны, а значит, и территориальные права РФ на все четыре острова Южнокурильской гряды, после чего остров Шикотан и гряда Хабомаи передаются Японии в качестве жеста доброй воли. Оставшиеся два острова, Кунашир и Итуруп, остаются российскими, но на них действует особый визовый режим для японцев и ведется совместная хозяйственная деятельность.
В результате Россия получает приток японских инвестиций и технологий, хотя с передачей островов это увязываться не будет.
В идеальном мире, где царствует стратегическая логика, этот компромисс выгоден и России, и Японии.
Но в реальном мире схема неизменно разбивается о несколько препятствий, которые именно сейчас выглядят все менее преодолимыми.
Отдать нельзя передать
Команда Синдзо Абэ пытается активно изменить японское общественное мнение по вопросу «северных территорий», и, как показывают ноябрьские опросы газеты «Майнити», ей это даже удается: 55% японцев поддерживают схему решения спора, продвигаемую премьером, а против выступают 27%.
Казалось бы, отличный фон для смелых политических шагов. Но дьявол кроется в деталях. Дело в том, что схема, которую Абэ и его советники пытаются продать населению, выглядит так: Япония получает два маленьких острова и эксклюзивные права на безвизовое посещение и хозяйственное освоение (вместе с россиянами) Кунашира и Итурупа, а в обмен лишь подпишет мирный договор.
Символические требования в отношении двух крупных островов Япония не снимет, что позволит стране не потерять лицо.
Единственное, что об этих требованиях не будут слишком часто и громко вспоминать. Таким образом, и журавль национальной гордости будет гордо реять в небе, поскольку от своих территориальных претензий Токио совсем не откажется, но и шикотанско-хабомайская синица окажется в руках вместе с кунаширско-итурупскими гребешками и крабами. Честно начать готовить общественное мнение к тому, что с мечтой об Итурупе и Кунашире как части японской территории придется навсегда попрощаться, Абэ не готов.
В контекстеЗемли трудной судьбы Существующая ситуация вполне устраивает обе стороны, и потому они ограничиваются ритуальными заверениями и пиаром. Должно будет смениться еще не одно поколение людей в России и в Японии, чтобы прийти к какому-то компромиссу.
Но этот подход для России совершенно неприемлем. Уж если решать территориальный спор и закрывать пограничный вопрос, то навсегда, а не с возможностью обострить его в любой момент. Именно поэтому в качестве предварительного условия Россия называет признание Японией итогов Второй мировой войны, включая, разумеется, суверенитет России над всеми четырьмя островами. Именно этот пункт на протяжении последнего месяца с разной степенью дипломатичности озвучивает глава МИДа Сергей Лавров.
И если насчет Шикотана и Хабомаи Кремль, возможно, готов при определенных обстоятельствах подумать (хотя и тут уверенности нет, поскольку многие российские чиновники и особенно военные против передачи каких-либо территорий в принципе), то Кунашир и Итуруп, обустроенные, заселенные и обеспечивающие России контроль над Охотским морем, никто отдавать точно не собирается.
Пункт о безоговорочном признании российского суверенитета над островами настолько важен, что российские дипломаты любят объяснять, почему в случае, если ситуация все же решится на основе декларации 1956 года, Москва маленькие острова не «вернет», а именно «передаст»: «вернуть» можно только что-то чужое, а Хабомаи и Шикотан наши, так что мы их, если что, именно передадим – как жест доброй воли.
Чтобы понять, как подобные мелочи могут влиять на процесс переговоров, достаточно посмотреть на безрадостные попытки Москвы и Токио создать условия для совместной хозяйственной деятельности на Южных Курилах. Договорившись об этом в принципе в конце 2016 года, стороны уже два года не могут начать вместе выращивать гребешков или производить электроэнергию из ветра.
Причина – в юридической базе для работы. Допустим, если совместная деятельность на одном из островов будет предполагать совместное потребление российскими и японскими рыбаками водки и саке, после чего они вступят в практическую дискуссию о преимуществах дзюдо и самбо и нанесут друг другу увечья.
Какие органы правопорядка будут утихомиривать драчунов? Какой суд будет разбирать дело о побоях? В какой бюджет будут платиться штрафы? Кто будет сертифицировать и лицензировать выращенных совместно гребешков? Ответы на эти вопросы юристы пытаются найти уже не первый месяц, и пока без особых результатов.
Без решения этой дипломатической головоломки никакой прогресс невозможен.
Но даже если удастся найти формулу, которая устроит и государство российское, и японский народ, эту формулу предстоит объяснить народу русскому. Ведь, согласно опросам Левада-центра, число сограждан, которые выступают резко против передачи Японии каких-то островов, после развала СССР никогда не опускалось ниже 70%.
Чтобы попробовать изменить этот устойчивый консенсус, особенно в условиях падения путинского рейтинга по итогам пенсионной реформы, Кремль должен будет очень четко объяснить, что именно Россия получит взамен. А вот с этим как раз большие вопросы.
А что взамен?
Позиция Токио проста: Москва в обмен на два маленьких острова получит мирный договор, который улучшит отношения между странами и позволит японским компаниям как следует вложиться в Россию. В качестве демонстрации того, что это может дать России, премьер Абэ и его команда придумали план из восьми направлений экономического сотрудничества.
По словам самого премьера, сейчас этот план состоит из 170 конкретных проектов, демонстрирующих все выгоды от сотрудничества с Японией, особенно в плане модернизации российской экономики, повышения качества жизни россиян и развития Дальнего Востока.
Еще пару лет назад Москва имела относительно этого подхода какие-то ожидания. На сомнительные хмыканья экспертов и вопросы, не постигнет ли многостраничные списки российско-японских проектов участь аналогичных списков, которые каждый год с помпой утверждаются Москвой и Пекином (до стадии реализации доходят единицы), профильные российские чиновники говорили, что «меморандумы о намерениях с японцами – это более надежно, чем обязывающие соглашения с китайцами».
Но за прошедшие два года выяснилось, что это не так: никаких крупных и многочисленных японских инвестиций в российскую экономику так и не пришло,
если не считать прошлогодних сделок по покупке Japan Tobacco «Донского табака» и вложений консорциума японских компаний в 10% Хабаровского аэропорта. Торговля в прошлом году выросла вслед за ценами на нефть на 20%, до $20 млрд, о чем Путин и Абэ много упоминали, но этот прорыв – лишь возвращение к уровню 2007 года, а рекорд 2008 года, когда Россия и Япония наторговали на $29 млрд, так и не побит (теперь планка $30 млрд товарооборота объявлена новой амбициозной целью).
В контекстеПочему вокруг Северной Кореи стало так много кораблей-призраков Главное, что нужно иметь в виду, когда речь идет о рыбной промышленности Северной Кореи, что она является частной. Фактическая приватизация прибрежного рыболовства началась еще в конце 1980-х и в целом завершилась к концу 1990-х.
Почему японские компании не стремятся вкладываться в Россию? Дело тут не в отсутствии мирного договора, а в набившем оскомину сочетании негативных факторов, которые сейчас сложились в токсичное созвездие. Цены на природное сырье волатильны, и мало что доказывает окупаемость новых дорогих проектов в горизонте 10–15 лет.
Рассчитывать на рост внутреннего рынка тоже особенно не приходится – если открыть долгосрочный прогноз Минэкономразвития РФ, которое возглавляет председатель российской части межправительственной комиссии с Японией Максим Орешкин, то до 2036 года российская экономика будет расти темпами 3,3%, ниже среднемировых, при условии, что будут выполнены новые майские указы Путина (в 2018-м рост составил ниже 2%, а майские указы Путина 2012 года были выполнены менее чем на 20%).
Наконец, если открыть опросы японского бизнеса о работе в России, главными негативными факторами японцы называют постоянно меняющиеся правила игры, валютные риски и коррупцию.
А с 2017 года к этим рискам добавились перманентные американские санкции, которые после выхода доклада спецпрокурора Роберта Мюллера могут только усилиться. Японские банки в прошлом году помогли выпустить «Газпрому» облигации в иенах, однако отказываются открывать кредитные линии российским банкам и компаниям – это возможно только для японских компаний, работающих в России, и то все хотят гарантии государственного JBIC.
Получается, что по-настоящему крупные японские инвестиции, вроде стройки газового завода на Сахалине или производства Toyota в Ленинградской области, происходили в 2000-е без всякого мирного договора и без надежд на решение территориального вопроса – просто потому, что тогда это было выгодно, цены на углеводороды росли, Россия демонстрировала устойчивый рост ВВП и никакими санкциями обложена не была.
Сейчас, несмотря на попытки Абэ заставить бизнес инвестировать в Россию, крупных сделок, сравнимых с проектами середины нулевых, на горизонте не видно: остается рапортовать о растущем вкладе японских компаний в курение среди россиян, о снижении пробок в Воронеже на 20% благодаря установке умных светофоров японского производства и успехах внедрения кайдзэн на российских заводах.
Проблема Абэ в том, что, в отличие от китайского лидера Си Цзиньпина, он не может просто приказать японским компаниям вкладываться в Россию по стратегическим соображениям.
В итоге в конкуренции за лояльность путинского окружения среди бизнесменов и капитанов госкапитализма Пекин обыгрывает Токио вчистую. Ведь противопоставить что-то многомиллиардным китайским кредитам и инвестициям для подсанкционных компаний и бизнесменов вроде Геннадия Тимченко Япония просто не может, хотя глава государственного JBIC Тадаси Маэда очень близок к премьеру и понимает всю стратегическую значимость попыток Абэ вытянуть Россию из китайских объятий.
Москва пыталась подтолкнуть Токио к тому, чтобы японцы добивались расположения Путина по китайскому сценарию, и потому активно предлагала японцам вложиться в проект строительства моста на Сахалин (компании давнего знакомого президента РФ, дзюдоиста Аркадия Ротенберга, как раз достроили Крымский мост, а тут дорогую технику можно было бы перебросить на другую стройку века). Но японцы, подсчитав коммерческие и санкционные риски, вежливо отказались.
На страже горбуши и подлодок
Помимо хозяйственных неурядиц, Россию не могут не беспокоить вопросы безопасности. Минобороны не говорит публично, имеют ли Хабомаи и Шикотан хоть какое-то стратегическое значение. На Шикотане есть мини-база патрульных кораблей, в основном они задействованы для охраны госграницы и плавающих в исключительной экономической зоне РФ горбуши и минтая.
Остров Шикотан и гряда Хабомаи расположены к востоку от Кунашира, так что в оформлении контура российской территории вокруг Охотского моря они напрямую не участвуют – по крайней мере, Москва никогда не использовала этот аргумент, добиваясь признания стратегически важного Охотского моря своим внутренним морем в соответствии с определениями Конвенции ООН по международному праву (куда большую роль тут сыграло решение Комиссии ООН по границам континентального шельфа признать российской территорией анклав в центре Охотского моря, принятое в 2014 году).
Через проливы вокруг спорных островов выходят на патрулирование в Мировой океан подлодки Тихоокеанского флота РФ, но так ли критично важны для обеспечения малозаметности этих маневров российский флаг над Шикотаном и хабомайскими скалами, доподлинно неизвестно.
Тем не менее Россия добивается от Японии гарантий, что в случае их передачи на Шикотане и Хабомаи не появятся военные объекты США.
Хотя американцы никогда не говорили о подобных планах, да и стратегические выгоды от такого шага совсем неочевидны (не говоря уж о расходах, которые важны для администрации Дональда Трампа, ведь разместить какую-то военную инфраструктуру на соседнем Хоккайдо будет дешевле), для Москвы важен сам принцип. Но также важен принцип и для Токио – что это будет за суверенитет, если хозяин территории не может сам решить, приглашать на свои новые владения ближайшего союзника или нет?
Помимо дискуссии о распространении американо-японского союза на Шикотан и Хабомаи в случае, если Россия все же решила бы передать острова, Москва хочет увязать дискуссию о безопасности с более широким комплексом вопросов – например, о размещении в Японии элементов американской системы противоракетной обороны. Для Токио такие увязки, очевидно, неприемлемы, что делает всю дискуссию еще более сложной.
Тактика против стратегии
Главная для Кремля проблема во всей игре вокруг Курил заключается в следующем. Решение вопроса о границах РФ в Азии, использование японского ресурса для модернизации своей экономики и развития Дальнего Востока – несомненные стратегические приоритеты, и Шикотан с Хабомаями – вполне приемлемая цена, чтобы наконец-то превратить Японию в полноценного партнера России, который будет балансировать растущее китайское влияние (хотя, конечно, о замене Китая речь не идет – отношения с Пекином слишком выгодны и важны, чтобы ими жертвовать).
Но получить все эти выгоды от улучшения отношений с Японией в обозримой перспективе Россия не сможет даже ценой двух островов.
Для этого Москве придется прежде всего изменить подход к управлению своей экономикой, выбрав приоритетом развитие за счет предпринимательской инициативы и прозрачных правил (гарантом их соблюдения должен стать независимый суд), а не контроль. Во-вторых, нужно, чтобы изменились отношения России с Западом, и прежде всего с США, – а это означает изменение всей внешнеполитической философии Кремля. Оба фактора, особенно отношения с Америкой, не полностью находятся во власти Владимира Путина.
Именно поэтому в нынешней ситуации Кремль действует по-своему очень рационально. Раз никаких реальных и масштабных выгод от сближения с Японией мы не увидим, то всерьез готовиться к сложному компромиссу и не нужно. Ведь, играя в переговоры, никаких ресурсов мы не тратим. А побочные положительные эффекты вроде растущей нервозности в отношениях Токио и Вашингтона падают в руки сами собой. Почему бы тогда не продолжить игру?
* * *
Александр Габуев
- руководитель программы «Россия в Азиатско-Тихоокеанском регионе» МЦ «Carnegie».
Московский центр «Carnegie»