Новые факторы дипломатической стратегии Израиля
Серия зарубежных визитов премьер-министра Израиля Биньямина Нетаньяху в феврале и марте с. г., стала новым этапом активной линии во внешней политике еврейского государства. Ее старт был дан несколько лет назад, на пике серьёзных разногласий Иерусалима с прежней администрацией США по поводу отношения к иранской ядерной программе и ситуации на палестинском треке. Нынешний виток этого курса явно связан с позитивным для Израиля изменением внешнеполитической доктрины США после прихода к власти администрации Дональда Трампа, что позволило ряду наблюдателей говорить о «дипломатическом контрнаступлении» Израиля.
Наследие Б. Обамы и «правый поворот»
Притом, что тема палестино-израильского конфликта на переговорах Нетаньяху с лидерами старых и новых стратегических партнеров Израиля носила минорный характер, она получила в СМИ не меньшее освещение, чем два приоритетных сюжета, где первым было сотрудничество в сфере науки, технологий, обороны и безопасности. А вторым – представление традиционным союзникам Израиля, в контексте идеи альтернативного многоугольника международного сотрудничества, на формирование которого намекнул в ходе совместной пресс-конференции с Б. Нетаньяху президент США Д. Трамп, новой модели «активного оборонительного альянса» против радикального исламизма и поддерживающих его режимов, прежде всего – Ирана.
Новая американская ближневосточная стратегия, с продвижения которой администрация Б. Обамы начала свою первую каденцию, предполагала «перезагрузку» отношений США с арабо-исламским миром, включая предоставление статуса легитимных партнеров ряду исламистских движений (таких как «Братья-мусульмане»), и примирение с Ираном в обмен на готовность признать легитимность ядерных амбиций его лидеров. Причем, важным элементом «цены вопроса» должны были стать кардинальные политические уступки Израиля на палестинском направлении, что должно было вдохнуть «новую жизнь» в заявленный в соглашениях Осло и уже во многом исчерпавший себя, как полагают большинство израильтян, «палестино-израильский мирный процесс». А также готовность Иерусалима согласиться с желанием прежней администрации США допустить ИРИ в «ядерный клуб».
В свою очередь, в Иерусалиме подобная стратегия виделась не слишком совместимой с интересами национальной безопасности еврейского государства – с чем, в конечном итоге, вынуждены были согласиться и американцы. Которые, тем не мене, продолжали настаивать на актуальности идеи решения палестинской проблемы по модели «два государства для двух народов», включая раздел Иерусалима и установление границы примерно по «Зеленой черте». Лишь под занавес второй каденции Барака Обамы, США фактически согласились на то, что идея скорейшего создания палестинского государства на основе «парадигмы Осло» мало отвечает ближневосточным реалиям. Что было сделано в обмен на фактическое временное примирение Израиля с «плохим и опасным для Ближневосточного региона и мира в целом», как его определил Б. Нетаньяху, «ядерным» соглашением великих держав с Тегераном.
Из всего набора сложно (если вообще) решаемых «коренных» вопросов палестино-израильского конфликта — статус Иерусалима, границы, беженцы и т.д., в какой-то момент «в оперативной разработке» Белого дома и Госдепа США фактически осталась только одна тема. А именно, статус еврейских населенных пунктов на т.н. «Западном берегу реки Иордан» (в еврейской терминологии – Иудея и Самария, исторические области древнего Израильского царства), которые в международном дипломатическом, политическом, журналистском, а иногда и юридическом дискурсе, несмотря на обоснованные возражения многих юристов-международников, почти автоматически именуются «израильскими поселениями на оккупированных арабских территориях».
Требования замораживания и ликвидации еврейских поселений за «Зеленой чертой», и еврейского строительства в Восточном Иерусалиме как «критического инструмента ближневосточного урегулирования», в условиях дефицита продуктивных идей вследствие кризиса классической парадигмы Осло с удовольствием поддержали партнеры США по «четверке коспонсоров ближневосточного мирного процесса» - ООН, Россия и Евросоюз. И естественно, за нее с готовностью ухватились палестинские арабы, сделав тему сворачивания еврейского поселенческого проекта за «Зеленой чертой» одним из предварительных условий самой готовности возобновить политический диалог с Израилем – обессмысливая тем самым саму идею таких переговоров.
Сами же американцы уже к середине первой каденции Б. Обамы снизили профиль прежде носившего ультимативный характер требований в отношении израильского поселенческого проекта, не отказывая себе, впрочем, в возможности время о времени «подливать масло в этот костер». Но эти разногласия, как было принято считать, почти не оказывали влияния на иные аспекты союзнических отношений двух стран.
Тем большим сюрпризом стало новое выдвижение этого сюжета Белым домом уже под занавес второй каденции Б. Обамы. Причем, в самом неприятном для Израиля контексте фактической поддержки Вашингтоном выдвинутой Францией идеи задать извне «неспособным договориться самостоятельно израильтянам и палестинским арабам» параметры соглашения, близкие к «плану Клинтона» и изначальной «арабской мирной инициативы». Что, разумеется, более чем устраивало лидеров ПНА/ООП, но было совершенно неприемлемо для израильского правительства.
Притом, что сам по себе «парижский процесс» закончился достаточно минорно, его последствием стало принятие 23 декабря прошлого года резолюции Совета Безопасности ООН № 2334, осуждающей строительство поселений на палестинских территориях, которая прошла потому, что вопреки сложившейся практике, не была заблокирована США.
В итоге, энергично продвигаемая в 2009-2016 годах Белым домом тема «незаконности еврейских поселений в Иудее и Самарии» из навязшей на зубах мало осмысленной фигуры речи, стала не просто частью политического, дипломатического или журналистского дискурса, но и частично юридической реальности.
Что, в сущности, и является едва ли не единственным реальным наследием эпохи Барака Обамы на палестино-израильском поле.
Нет сомнений в том, что официально сменившая буквально месяц спустя демократическую администрацию Барака Обамы команда победившего на президентских выборах в ноябре 2016 г. Дональда Трампа, пришла в Белый дом и Госдеп США с радикально иным видением событий. В новой платформе Республиканской партии, с которой ее кандидаты завоевали и Белый дом, и большинство в обеих палатах Конгресса США, впервые в истории двусторонних отношений было исключено отношение к «Западному берегу» и Восточному Иерусалиму, которые были заняты ЦАХАЛом в ходе Шестидневной войны 1967 года, как к «оккупированным арабским территориям».
Видение команды Д. Трампа, близкое пониманию как израильского правого и большей части умеренного лагеря считает Западный берег не оккупированной, а спорной территорией, статус которой может быть предметом переговоров – с палестинскими арабами или «по поводу» них. Если это так, то Израиль, руководствуясь теми или иными идеологическими или прагматическими соображениями, и при соблюдении тех или иных условий (например, жестких гарантий своей безопасности), может пойти на территориальные и прочие уступки палестинским арабам, но это ни в коем случае не налагает на него безусловных морально-юридических обязательств.
«Палестинский фон» зарубежных визитов
Именно в таком контексте премьер-министр Биньямин Нетаньяху предполагал обсуждать «палестинскую тему», если она станет предметом разговора, в ходе состоявшихся встреч с лидерами Великобритании, Сингапура и Австралии, а также запланированного на конец марта посещения Китая. То есть, стран, с которыми Израиль связывает многообразное и быстро развивающееся сотрудничество в сфере науки, технологий, обороны, безопасности и культуры. Что давало основания надеяться, что нынешняя международная конфигурация, наконец, позволит если не снять вообще, то, по крайней мере, отнеси проблему «палестинского государства» на дальнюю периферию межгосударственной повестки дня.
Глава правительства Израиля полагал, что ему удастся, как он это сделал в разговоре с министром иностранных дел Австралии Джули Бишопом, объяснить различие между концепцией и сутью понятия «два государства для двух народов», и в любом случае внести эту тему за скобки двухсторонних отношений.
Пока эти ожидания оправдались лишь частично. Тон задала глава правительства Великобритании Тереза Мэй, которая в ходе встречи с премьер-министром Израиля заявила, что продолжающаяся «поселенческая активность подрывает доверие» в ближневосточном регионе и надежды на возобновление мирного процесса. В силу чего, по словам ее пресс-секретаря «позиция Соединенного Королевства по вопросу о поселениях остается неизменной: мы верим в принцип «два государства для двух народов» и признаем право Израиля на безопасность и необходимость устранения угрозы терроризма». Даже премьер-министр Сингапура, который, согласно данным СМИ, предполагал говорить с Б. Нетаньяху только о сотрудничестве в сфере разработки передовых технологий, не преминул заявить о том, что и его страна поддерживает идею «два государства для двух народов».
Создается ощущение, что подобная схема урегулирования палестино-израильского конфликта укоренилась в международном дипломатическом дискурсе слишком глубоко, чтобы ее можно было снять без особых усилий. Что не может не удивлять хотя бы потому, что сама по себе идея создания палестинского государства, как способ урегулирования ближневосточного кризиса, возникла лишь в 2002 году, в эпоху президентства Джорджа Буша. Именно тогда была произнесена вслух эта сакраментальная фраза «два государства для двух народов» и представлена «дорожная карта» достижения такого урегулирования. До того говорили о политическом самоопределении для палестинских арабов в том или ином виде, которое будет достигнуто путем прямых переговоров между правительством Израиля и руководством ООП.
Хотя в 1990-е годы и было представление о том, что Палестинская национальная автономия и ее администрация есть некий эвфемизм для понятия «палестинское государство», которое в конечном итоге и возникнет в конце переговорного процесса, ни в каких международно-правовых документах ультимативной обязанности Израили или палестинцев пойти на этот шаг, зафиксировано не было. Совершенным прорывом была уже сама готовность Израиля говорить с лидерами ООП напрямую, в отличие от того, что израильские лидеры, ранее вообще не признавали это организацию самостоятельным субъектом политического процесса. Что же касается политического самоопределения палестинских арабов, то оно могло осуществляться в самых разных вариантах – автономия с расширенными полномочиями, конфедерация с Иорданией, быть «государством минус» и т.п.
Тем не мене, с 2002 года модель «двух государств» утвердилась в качестве некой автоматически произносимой фразы, подразумевавшей едва ли не единственную альтернативу схеме «одно государство для двух народов». То есть, аннексии Израилем Западного берега р. Иордан и Газы с предоставлением, живущим там почти 2.5 миллионам палестинских арабов гражданства еврейского государства. На фоне такой перспективы, тот факт, что Газой управляет исламистский криминально-террористический режим, а власти ПНА в Рамалле заняты реализацией коррупционных схем «распределения» международной помощи, а также подстрекательством и пропагандой террора, не являлся причиной снять идею «два государства для двух народов» с повестки дня.
Даже если признать, что и радикальным исламистам в Газе, и «светским националистам» в Рамалле нужно не столько палестинское государство, сколько бесконечная борьба за него.
Близкую к такому пониманию событий точку зрения высказал в ходе визита в Иерусалим Министр иностранных дел Великобритании Борис Джонсон. В интервью Jerusalem Post министр заявил, что «притом, что любое палестино-израильское соглашение должно обеспечивать израильскую безопасность, выбор, на самом деле находится между [решением по принципу] «два государства» – или апартеид».
Теми же соображениями, с разной степенью энтузиазма, руководствовались в Израиле и в странах, являющихся его партнерами на международной арене те, кто полагал, что ради создания Палестинского государства – чего бы на самом деле ни желали сами лидеры различных палестинских группировок и движений – Израиль должен пойти на кардинальные уступки ПНА. Причем, еще и потому, что договоренность с Рамаллой является ключом к договоренности с арабскими странами. Следуя такой логике, те, кто считает, что данные уступки не совместимы с национальными ценностями и интересами безопасности Израиля, немедленно становятся «дезертирами мирного процесса» – что, в свою очередь, не могло не порождать у арабов ощущения возможности получить от Израиля все и сразу, почти ничего не давая взамен.
Понятно также и то, что схема, на кон которой поставлено множество политических карьер, и которая стала частью международного политического, информационного и дипломатического, а с некоторых пор еще и правового дискурса, не может быть сломана в одночасье. Это понимают даже в окружении нового президента США, где, как отмечалось, в принципе, доминируют люди, которые полагают, что сама по себе идея создания Палестинского государства уже мало осмыслена, а уже знаменитая максима самого Дональда Трампа: «Одно государство – два государства, договоритесь сами», казалось бы, радикально меняет правила заданной пятнадцать-двадцать лет тому назад региональной игры.
Но даже такие политики как новый представитель США в ООН Никки Хейли, автор, пожалуй, наиболее радикальной оценки «возмутительных провалов и систематической предубежденности ООН в отношении Израиля, ближайшего союзника США», и чье критическое отношение к «парадигме Осло», не является секретом, не готовы изъять эту сакраментальную фразу из лексикона.
Тем более сложно было ожидать этого от лидеров, с которыми встречался премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху. Тем не менее, сегодня уже многое звучит иначе.
Во-первых, обращает на себя внимание радикальное изменение тона и акцентов требований к Израилю в вопросах его политики за «Зеленой чертой» – по сравнению с риторикой времен прежнего президентства, нашедшей свое выражение в «антипоселенческой» резолюции СБ ООН. Так, премьер-министр Австралии М. Тернбулл отказался осудить Израиль за строительство поселений в Иудеи и Самарии, напротив, заявив о неприемлемости для его правительства «политики односторонних резолюций, критикующих Израиль, наподобие той, что недавно было принято Совбезом ООН» и обязался бороться против попыток подорвать его легитимность.
А в одном из первых пунктов его совместного заявления с премьер-министром Израиля Биньямином Нетаньяху продекларировано признание Австралии еврейского характера государства Израиль – что решительно отказываются признать лидеры ПНА, и именно этот отказ, а не проблема поселений, по мнению нынешнего израильского руководства, и завела переговорный процесс в тупик.
Австралийское руководство также полагает, что мирное соглашение должно быть достигнуто на прямых переговорах, а принцип «двух государств» может быть реализован только при условии «обеспечения существования Израиля как национального государством еврейского народа в мирных и надежных границах».
О том, что данный тезис в эпоху «после Обамы» имеет шанс снова стать мейнстримом, говорит заявление инициатора «парижского процесса», заканчивающего свою каденцию в качестве президента Франции, Франсуа Олланда. Который на ежегодном празднике еврейских организаций заявил, что хотя формуле «два государства для двух народов» и нет альтернативы, вопрос статуса Иерусалима и других территорий должен решиться в ходе прямых переговоров между сторонами.
И, несмотря на то, что Франция ранее проголосовала за решение ЮНЕСКО, игнорирующее принадлежность Храмовой горы и Стены Плача (Западной стены разрушенного в 1 веке н.э. Второго еврейского храма) с еврейством и иудаизмом, на этот раз подчеркнул, что «Франция не согласится с решением, отрицающим историческую связь евреев с Иерусалимом».
Далее, идея, разрешение конфликта по модели «два государства для двух народов», из многосторонней плоскости переходит в плоскость двухстороннего процесса: союзники Израиля на международной арене, чем дальше, тем больше, готовы рассматривать конфликт между израильскими евреями и палестинскими арабами, как неурегулированный конфликт внутри бывших мандатных границ Западной Эрэц-Исраэль. Что радикально отличается от прежних пониманий, и не может не восприниматься нынешней правящей коалицией в Израиле в качестве позитивного развития событий. Как заметил упомянутый Борис Джонсон, «Израиль является страной великого творческого гения, и приоритет должен быть дать защите и безопасности народа Израиля – и только при таких гарантиях можно говорить о какой-то автономии для палестинских арабов».
Формой такого самоуправления, добавил Джонсон, может быть и государство, вопрос «демилитаризации» которого должен решаться в ходе прямых переговоров.
Третий позитивный для нынешнего руководства еврейского государства момент состоит в том, что палестино-израильский трек более не является вводным условием для отношений Иерусалима с арабским миром. Идея «палестинского государства» становится одним из многих – и уже не ультимативным способом решения проблемы политического самоопределения палестинских арабов, которая партнерам Израиля кажется все еще предпочтительным вариантом, по крайней мере, до тех пор, пока не предложено ничего другого. Если таким предложением не считать идею аннексии Израилем всего Западного берега, на что большая часть нынешней часть правой коалиции – включая ее наиболее правые фракции, идти не предлагает.
Другая популярная идея – план регионального соглашения с умеренными суннитскими арабскими режимами Ближнего Востока, например, в том виде, как этот план был предложен Авигдором Либерманом (в «пакете» с обменом территориями и населением, и планом «кантонизации» Западного берега реки Иордан) также пока не представлена в качестве официальной позиции правительства Израиля.
Надо полагать, что документ, отражающий новое видение решения проблемы палестинских арабов, который бы имел международно-правовую коннотацию, со временем, несомненно, появиться. Пока же лидеры Великобритании, Сингапура и Австралии, отдав должное дипломатической традиции, и произнеся на встречах с премьер-министром Израиля дежурную фразу о «двух государствах для двух народов», за которой в оперативном плане почти ничего не следует, перешли к обсуждению действительно актуальных для каждой из сторон экономических и политико-стратегических сюжетов.
* * *
Владимир (Зеэв) Ханин
Профессор отделения общей политологии и региональной политики Университета Ариэль в Самарии, преподаватель политических наук Университета Бар-Илан, Израиль
Статья любезно предоставлена автором