Стратегия-2020 так и осталась красивой бумажкой. Однако власти выжали из нее все, что хотели
Наступил 2020 год, о котором столько размышляли в ведущих российских университетах 8–10 лет назад, готовя Стратегию-2020. Это был самый масштабный за постсоветскую историю призыв экспертов к раздумьям о судьбе страны.
Он не помог избежать 11-летней (с 2009-го) стагнации экономики и не остановил ужесточение авторитаризма. Наоборот, государство утвердилось в мысли, что ученые — те же бюджетники: их можно «покупать», ими можно повелевать.
Эксперты не сделали политику более гуманной и благоразумной, зато сами они сделали шаг навстречу Левиафану — государству, готовому слушать ученых только тогда, когда они говорят комплименты.
Конец «тучных» лет
В контекстеРежим против народа В 2019-м власть иногда уступала недовольным, но никогда — активистам. Раз не любят, так пусть боятся. Чем большую активность проявляет общество, тем яростнее власти пытаются ее подавить.
Призыв экспертов на госслужбу произошел почти случайно и не имел преднамеренной цели. В тот момент у правительства была своя стратегия — «Концепция долгосрочного развития» страны до 2020 года (КДР).
Этому документу, разрабатывавшемуся в 2006–2008 годах, крайне не повезло. Правительство утвердило его в ноябре 2008-го.
Ровно тогда стало понятно, что посреди мирового финансового кризиса российская экономика не будет «тихой гаванью» инвестиций и роста, а значит, этот документ достоин только мусорной корзины.
Пока правительство шлифовало последние запятые в КДР-2020, а «путинское большинство» радовалось итогам маленькой победоносной войны с Грузией, фондовый рынок и валютный курс уже летели в пропасть, а экономика погружалась в рецессию, первые предвестники которой появились во II квартале 2008-го.
Насколько неадекватны были все тогдашние прогнозы, понятно хотя бы из того, что федеральный бюджет — 2009 пришлось сильно секвестировать уже весной 2009-го.
Больше этого в путинские годы не случалось: бюджет планировался весьма консервативно.
Вплоть до осени 2008-й был десятым по счету годом уверенного экономического роста. Цена нефти била рекорды, войну с Грузией международное сообщество Путину сразу же «простило», правительство продолжало начатое в середине 2000-х огосударствление экономики. На этом фоне при составлении КДР-2020 у чиновников было ощущение, что они «схватили Бога за бороду», а разразившийся за океаном финансовый кризис России нипочем.
Если бы авторам КДР-2020 тогда сказали, что среднегодовой рост ВВП в 2009–019 годах не превысит 1 %, они скорее провалились бы сквозь землю, чем поверили.
Настроения быстро переменились. Окончание 2008-го и весь 2009-й прошли у экономических чиновников и экспертов в бесчисленных совещаниях о том, как правильно спасать экономику. Денег требовали все, особенно госбанки, раздавшие по поручениям правительства дешевые кредиты под убыточные госпроекты.
Затем помощь понадобилась предприятиям: ВВП упал в 2009 году почти на 8 %, взятые перед кризисом валютные кредиты надо было отдавать, а увольнять работников правительство не разрешало.
На этом фоне поневоле задумаешься о том, где источники роста, что делать с социальной сферой и как реформировать госзакупки, чтобы воровали не все подряд, а только те, кому разрешено.
Эти тяжелые раздумья правительство, которым тогда руководил Путин, и переложило на плечи экспертов.
Подготовка новой стратегии-2020 началась в 2010 году, а закончена была в 2012-м (дисклеймер: автор этих строк входил в группу, занимавшуюся редактированием стратегии).
Обычно стратегические документы делались чиновниками. В начале 2000-х экспертов привлекали к работе Центр стратегических разработок (ЦСР), придумавший снизить налоги и дерегулировать экономику. Но то был «романтический период». Теперь должен был начаться этап «сбора урожая», но погоды (мировой кризис) стояли неблагоприятные, и экспертов позвали посоветоваться.
«Здесь копать, тут не копать!»
В контекстеОптика подвела Назревало большое дело. «Триоптикс», получается, нанесла ущерб Родине, отправив за рубеж стекла, которые НАТОвские враги поставили в лазерных целеуказателях своих нацеленных на Москву ракет. Что окна были установлены в метеостанциях — это никого не волновало.
Работа кипела нешуточная. Главными ответственными назначили руководителей НИУ ВШЭ и РАНХиГС Ярослава Кузьминова и Владимира Мау. Весь 2011 год лучшие умы этих университетов, масса экспертов из других вузов, отраслевые специалисты бесчисленное количество раз собирались для обсуждения докладов, на тематические семинары, для дискуссий по драфтам и наработкам, для планирования и организации соцопросов и т. д.
В числе авторов отдельных глав стратегии — Михаил Блинкин, Олег Вьюгин, Евсей Гурвич, Татьяна Малева, Владимир Назаров, Кирилл Рогов, Ксения Юдаева, Андрей Яковлев, Евгений Ясин и др.
Была сформирована 21 экспертная группа; темы, над которыми они работали, варьировались от образования и соцполитики до интеграции на постсоветском пространстве и реформы естественных монополий.
В работе каждой группы активное участие принимали по 3–10 экспертов, а эпизодическое («предоставили свои наработки», выступили с докладом, поучаствовали в нескольких совещаниях) — еще несколько десятков. Так что общее число ученых, сделавших вклад в разработку стратегии, исчислялось даже не десятками, а сотнями. Итоговый доклад насчитывал под тысячу страниц. В основном он написан «человеческим», а не бюрократическим языком и ориентирован на анализ проблем и сценарии их решения.
Пять ключевых задач Стратегии-2020
(Ожидание / Реальность)
Средний темп роста экономики: 6,5% / 0,9%
Рост реального ВВП (по сравнению с 2012 годом): 64-66% / 5,8%
Снижение уровня абсолютной бедности: 6-7% : 13,1%
Рост реальных располагаемых доходов (по сравнению с 2012 годом): 64-72% / -5%
Повышение расходов бюджета на медицину и образование: 11-11,7% / 6,6%
Подготовка стратегии велась по возможности коллегиально. Интересы отраслевых лоббистов учитывались, но в весьма ограниченном размере (в основном их пожелания проскользнули в раздел, посвященный информационно-коммуникационным технологиям). В то же время этот продукт коллективного научного разума вовсе не был результатом свободного творчества. Кузьминову, Мау и руководителям экспертных групп было понятно, ответов на какие вопросы ждут от них чиновники, а чего они, наоборот, слышать не хотят категорически.
Многие экономисты, участвовавшие в работе над стратегией, вполне четко осознавали: экономический рост невозможен в России без политической конкуренции, коррупция разъедает страну, а бизнес душит разросшееся за 2000-е годы госрегулирование. Они понимали, что у людей просто нет стимула придумывать и делать новое, если они знают: любой прибыльный бизнес рано или поздно будет отобран силовиками или конкурентами, которым покровительствует начальство.
Экспертам было очевидно, что качество госрасходов не повысится, пока управленцы разного уровня зависят не от мнения избирателей, а лишь от благосклонности своего начальства. Они понимали, что суды, работающие в интересах власти, а не права, — это приговор инвестиционному климату страны: в такой системе гарантировать права собственности невозможно.
Однако писать это все в стратегии было нельзя:
«мандата» на продумывание политической реформы у Кузьминова и Мау не было.
Только в главу, посвященную регионам и федерализму (руководили ее подготовкой Вячеслав Глазычев и Ирина Стародубровская, участвовали Наталья Зубаревич и Владимир Назаров), проникли достаточно нелицеприятные оценки проводимой политики. Других острых вопросов эксперты касались по минимуму. Рецепты реформы судов и тем более правоохранительной системы им никто не заказывал.
Вопросы внешней политики обсуждались лишь формально. От ученых, по сути, ждали решения вполне прикладных задач: как при имеющейся политической системе и ренте, извлекаемой элитой из страны, не меняя базовых отношений в обществе, вернуть экономический рост, сохранить стабильность макроэкономики и бюджета. И ответы вполне устроили правительство. Тем более что часть из них была ненавязчиво подсказана самими чиновниками. Это видно и исходя из числа реализованных идей, и из того, что позднее, в 2013–2019 гг., чиновники еще много раз обращались за консультацией к тем же специалистам.
Путин поручал экспертам написать стратегию, будучи премьером, а заканчивалась работа над ней, когда он вернулся в президентское кресло. Парламентские и президентские выборы в 2011–2012 годах вызвали у горожан недовольство. Но этих вопросов Стратегия-2020, дописывавшаяся во время прогулок рассерженных граждан по московским бульварам, не касалась вообще.
Что сделано
В контекстеРежим не понимает молодежь, но надеется запугать Режим сам не верит в свои пряники и старается нагнать страху на пассивное с виду молодежное большинство, показательно репрессируя активистов всех разновидностей, а заодно и прочих граждан, случайно попавших под колесо.
Стратегию-2020, в отличие от КДР-2020, можно считать провальной, только если смотреть на нее с точки зрения общественного блага. Дескать, за минувшие с ее разработки 7–8 лет жизнь в стране стала хуже, а значит, и стратегия была так себе. Это упрощенный взгляд. На Стратегию-2020 правильнее смотреть как на работу, сделанную «под заказ».
Проект частного дома не обязан всем нравиться. Главное, чтобы он отвечал задачам, которые поставил перед архитектором заказчик, готовый оплатить постройку именно такого сооружения. К 2010-м Путин и его товарищи уже смотрели на страну как на свою собственность. Стратегия должна была отвечать их интересам, а не интересам всего населения.
Правительство довольно? Значит, задача решена.
Ряд целей, прописанных в стратегии, были за последние годы достигнуты. Инфляция снижена более чем на 5 %. Стратегия четко констатировала, что Центробанк может таргетировать либо инфляцию, либо обменный курс (и после 2014-го ЦБ этому научился). Модифицированное бюджетное правило удержало бюджет от дефицита и роста расходов, хотя ситуация в экономике на протяжении почти всех 2013–2019 гг. была плохой.
До кризиса-2008 государству плохо удавалась контрциклическая политика (сберегать часть средств в период роста, чтобы потом вернуть их в экономику в период рецессии). После кризиса, когда в экономике началась затяжная стагнация, государство продолжало сберегать средства, избегая стимулировать потребительский спрос. Правда, пришлось, как и предупреждали эксперты, повысить налоги (НДС, акцизы, на недвижимость).
Повысились стандарты качества госуслуг. Были введены отчисления на ремонт многоквартирных домов. Власти сократили субсидирование автомобилистов, повысив обязательные платежи и введя платные парковки. Больше стало платных автодорог (но конкуренция в инфраструктурном бизнесе низкая, это бизнес «для своих»). А развитие общественного городского транспорта ограничивается московским регионом, который переполнен деньгами.
Федеральное правительство уловило выраженный экспертами запрос на улучшение среды обитания в городах, но свело политику в этой сфере к обычному «благоустройству».
Некоторые идеи находятся в процессе реализации. После долгих дискуссий проводится «налоговый маневр», который переносит нагрузку на нефтянку с экспортных пошлин на налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и приведет к росту цен на внутреннем рынке. Зато экспорт для нефтяников станет более выгодным. Под давлением нефтяников реализована вписанная в стратегию идея дифференциации НДПИ в зависимости от условий добычи.
Повышение пенсионного возраста было в 2011-м запретной темой, но эксперты все равно предложили постепенное повышение порога до 63 лет для мужчин (на 3 мес. в год) и женщин (на 6 мес. в год). Был реализован более поспешный и менее оправданный вариант, при этом он не сопровождался мерами по балансировке досрочных и льготных пенсий.
Зато в накопительной системе государство, наломав по максимуму дров, в итоге поступило лучше, чем предлагали эксперты: ввело не квазидобровольную систему, а полностью добровольную. В области здравоохранения и образования чиновники быстро взяли на вооружение идею повышения зарплат работникам (но весьма криво ее реализовали) и идею укрупнения бюджетных организаций (присоединения «слабых» к «сильным»).
Что не сделано
В контексте«Власть перешла к тактике буллинга» Власть перешла к тактике буллинга. Гражданским силам нельзя поддаваться на буллинг и нельзя отвечать буллингом на буллинг власти, потому что власть априори сильнее — на ее стороне играют не только платные провокаторы из националистической группировки SERB, но и Росгвардия.
Главное, что не получилось (и не могло получиться), — это перейти к новой модели экономического роста, ориентированной на увеличение производительности труда и длинные внутренние источники инвестиций. Наоборот, за 2013–2019 годы силовикам удалось отвадить от инвестиций в Россию всех, у кого есть возможность вывести средства за границу и инвестировать там.
Авторы стратегии честно констатировали, что у России беда с качеством институтов, что по качеству деловой среды мы мало отличаемся от беднейших стран. Но меры, которые могли бы эту ситуацию исправить, у чиновников интереса не вызывали. Не нашла поддержки и идея увеличения ответственности чиновников за действия, от которых страдает бизнес.
Не задался и «бюджетный маневр» — рост расходов на человеческий капитал (образование и здравоохранение) и инфраструктуру. Эти расходы предлагалось увеличить на 4 % ВВП, снизив госрасходы на силовиков и бюрократию на 2 % ВВП. Армия, силовики и бюрократия «своего» не отдали.
Провалилась вся программа, связанная с защитой инвестиций.
За прошедшие с 2011-го годы прямые иностранные инвестиции практически обнулились из-за внешней политики. Не выросла привлекательность России для иммиграции, не удалось снизить занятость в бюджетном секторе. А вместо интеграции вузовской науки в общемировую мы имеем теперь ограничения на контакт университетских преподавателей с иностранцами. Власть не стала более открытой — механизмы участия различных групп интересов в принятии решений развиваются лишь формально.
Не были реализованы даже скромные предложения по снижению репрессивности Уголовного кодекса и приведению к состоянию, адекватному рыночной экономике. А защита инвестиций была обеспечена только попавшим под санкции компаниям, принадлежащим людям, близким к политическому руководству страны.
Начавшаяся реформа органов надзора не привела к сокращению полномочий чиновников по регулированию бизнеса. Налоговые поступления от малого и среднего бизнеса не были перераспределены в пользу муниципалитетов, развитие бизнеса не стало приоритетом местных властей. Не реализована идея стимулирования сектора арендного жилья и обратной ипотеки. Фактически остановилась приватизация, во всех секторах экономики снижается уровень конкуренции.
Государство не придумало, как быть с конфликтом интересов, когда оно одновременно является регулятором и собственником крупных компаний.
Не смягчено избыточно жесткое трудовое законодательство, а миграционная политика, несмотря на «плохую» демографию, не перестала носить ограничительный характер, мешающий интеграции мигрантов в общество. Не реализована программа увеличения адресности помощи бедным, создания универсального пособия для бедных вместо набора разрозненных выплат и идея минимального гарантированного дохода для людей в состоянии крайней бедности.
Только сейчас начинает обсуждаться идея увеличения вычетов по НДФЛ до размера прожиточного минимума.
Не расширились возможности частного инфорсмента законодательства (например увеличение компенсаций по потребительским искам): органы следствия и прокуратуры стремятся оставить эту монополию за собой. Почти не осуществлена идея допуска гражданских организаций к оказанию социальных услуг, которые традиционно оказывает государство.
В социальном секторе не стимулируется конкуренция. Не повысилась самостоятельность бюджетных учреждений. Не остановилась централизация во всех сферах управления: и регионы, и муниципальные образования стали еще более зависимы от федерального центра.
Ученый — это новый бюджетник
В контекстеМоноклональные антитела и фуфломицины Современная медицина — это бизнес. Это огромная фабрика, которая производит здоровье за большие деньги. Если медицина государственная, а денег у пациента нет, то и бизнеса нет. От разработки до прилавка лекарство в среднем стоит 1 млрд долларов. Поэтому 95% новых лекарств — это США.
Главным же результатом всей этой масштабной работы стало окрепшее у чиновников понимание: ученые — это те же бюджетники. Заплатив им денег, можно заставить их как миленьких решать поставленную перед ними задачу, даже если она им не нравится. Ученых можно поставить на службу государству. Но не всех.
Политическое обострение 2011–2012 годов разделило университетский и академический мир на «согласных» и «несогласных».
Госвласть поняла, что если одни ученые готовы на все, то другие слишком много себе позволяют — сами «фрондируют». Государство поняло, что за университеты надо браться всерьез:
они воспитывают «неправильную», буйную молодежь.
В 2013-м фактически был вынужден уехать из страны Сергей Гуриев, один из лучших российских экономистов. Тогда же началась реформа Академии наук, целью которой стало превращение академических институтов в бюджетные учреждения, лишенные остатков самостоятельности.
Несколько дел против ученых (за мнимую госизмену и за честную экспертизу, как против Ольги Зелениной) должны были показать экспертам границы допустимого.
В середине 2010-х были заменены ректоры множества региональных университетов.
В университетах, как в советские времена, появились режимно-секретные «первые отделы» из представителей спецслужб, которые стали отслеживать активных студентов.
Из региональных вузов стали выдавливать преподавателей, придерживающихся оппозиционных настроений или слишком активных в научной кооперации с «заграницей».
К 2019 году этот процесс докатился и до лучших университетов страны в лице той же НИУ ВШЭ. А в других университетах цензура и вовсе стала делом обычным.
Так Стратегия-2020 оказалась последней — и неудачной — попыткой экспертов вразумить власть, придать ей гуманный облик.
Получилось обратное: власть воспользовалось экспертами, взяв из их наработок ровно то, что было ей нужно, чтобы придать политическому режиму макроэкономическую устойчивость. Массовый призыв ученых «подумать, как сделать лучше», закончился тем, что лучше не стало. Зато власть твердо усвоила, что пора делить экспертов на тех, кто согласен ей во всем помогать, и на прочих.
Первые были подсажены на «пряники», со вторыми же — «разговор особый», в духе «а вы, товарищ, проследуйте за нами».
Теперь огосударствление науки почти завершено, а тогда, в 2011-м, она сделала один из важных шагов — прямо в объятия государства-Левиафана.
* * *
Борис Грозовский
«Новая газета»