Что опыт Ирана, Ирака, Сирии и Венесуэлы говорит об эффективности эмбарго
Цены на бензин пока постоянно растут... (Фото: «Nautilus»)
Европейский союз наконец-то договорился о частичном эмбарго на нефть и нефтепродукты из России.
В Европе собираются отказаться от 75% импорта немедленно и довести этот показатель до 90% к началу 2023 года. Нефтяное эмбарго в современной истории вводится не в первый раз, но опыт его применения остается, мягко говоря, спорным.
Смены политического режима или решительного изменения внешнеполитического курса таким образом добиться не удавалось, а вот снижение уровня жизни обычных граждан в странах, попавших под санкции, практически неизбежно.
Как арабы изобрели нефтяное эмбарго
В контекстеРоссиянам придется расплачиваться за Путина Кроме химоружия, есть и другие темы для дискуссий. Например, строящийся газопровод «Северный поток-2». Группа конгрессменов как раз сейчас обратилась к байденовской администрации с требованием перестать тянуть и поскорее объявить новые кары против всех, кто помогает этому проекту.
Нефть — ключевой сырьевой товар второй половины XX века, который создал гигантский глобальный рынок, задал траектории развития крупнейших экономик мира и определил образ жизни миллиардов людей. Неудивительно, что она играет важнейшую роль в международных отношениях и транснациональной финансовой системе.
По мере роста зависимости развитых стран от нефти угроза нарушения поставок превращалась во все более осязаемый инструмент давления в руках экспортеров.
Впервые это показал Суэцкий кризис 1956 года, когда Саудовская Аравия прекратила отгрузку нефти Франции и Великобритании в отместку за вторжение их войск в Египет.
На рубеже 1960-х и 1970-х годов слом традиционной структуры нефтяного рынка со стабильными ценами и господством западных нефтедобывающих компаний сопровождался двумя нефтяными эмбарго. В 1967 году арабские нефтеэкспортеры решили сократить поставки нефти США, Великобритании и ФРГ, поддержавших Израиль в Шестидневной войне.
Эмбарго продержалось всего несколько месяцев и не сильно повлияло на цены, поскольку организаторы бойкота не снижали добычу — соответственно, на рынке не образовалось дефицита.
В 1973 году новая арабо-израильская война привела к гораздо более успешной попытке наказать западных союзников Израиля. Арабские участники организации стран-экспортеров нефти ОПЕК объявили об эмбарго против США, Нидерландов, Португалии и ЮАР, сократили общую добычу на 25% и подняли цены (стоимость барреля нефти выросла с $2 в 1972 году до $11,6 в начале 1974 года).
В результате цена бензина в США и Европе взлетела в несколько раз, автовладельцы выстраивались в многокилометровые очереди на заправки и даже пересаживались на лошадей. Западным правительствам пришлось вводить нормирование на продажу моторного топлива и ограничивать скорость на дорогах.
Эмбарго действовало с октября 1973 года по март 1974 года, но его долгосрочные последствия ощущаются до сих пор.
«Нефтяной шок» стал толчком к развитию альтернативной энергетики и «зеленых» технологий, а заодно надолго установил высокие цены на нефть. Это запустило процесс перераспределения капитала от развитых промышленных стран, ранее потреблявших дешевые энергоресурсы, к развивающимся странам-поставщикам.
Казалось, что ОПЕК превратилась в самую могущественную организацию в мире и теперь будет диктовать свою волю всем остальным. Но на самом деле колоссальные доходы от нефтяного экспорта поставили членов картеля в зависимость от импортеров.
Разбогатевшие на нефтяной ренте элиты направляли вырученные средства на покупку ценных бумаг, акций и других активов на развитых рынках, то есть вкладывались в экономику потребителей нефти. Так возник «круговорот» нефтедолларов, обеспечивающий экономическое процветание стран-получателей инвестиций и личное финансовое благополучие верхушки петрократий, завязанный на стабильности поставок.
После 1973 года крупные односторонние и многосторонние эмбарго на нефть накладывались импортерами, а не экспортерами нефти.
К самым характерным примерам относятся ограничения в отношении Ирана, Ирака, Сирии и Венесуэлы.
Иран: нефть в обмен на ядерное оружие
В контекстеШансы на подписание ядерной сделки с Ираном тают с каждым днем Единственная надежда Тегерана сейчас на Европу. Иранцы надеются на то, что у кого-то из европейцев не выдержат нервы и они сами, без американцев, подпишут соглашение по ядерной программе. Основания для этого имеются.
Энергетические санкции против Ирана с небольшими перерывами действуют уже более 40 лет. США впервые запретили импорт иранской нефти после Исламской революции и захвата заложников в американском посольстве в Тегеране в 1979 году.
В 1990-е и 2000-е годы спектр ограничительных мер расширился до запрета на инвестиции в нефтегазовый сектор, поставки оборудования и обслуживание нефтетрейдеров американскими банками. К санкциям присоединились ЕС и другие союзники США.
Нефтяное эмбарго преследовало цель ограничить финансовые возможности Ирана поддерживать террористические группировки на Ближнем Востоке и создавать оружие массового уничтожения.
В 2016 году Иран заключил «ядерную сделку»: согласился на контроль за ядерной программой в обмен на отмену всех санкций.
Но уже в 2018 году США вышли из соглашения, обвинив иранцев в несоблюдении договоренностей.
Сработало ли эмбарго? Иранская экономика все эти годы борется с двухзначной инфляцией, девальвацией национальной валюты, нехваткой импортных комплектующих и высоким уровнем безработицы. Эффект от санкций (не только нефтяных) измеряется величиной на уровне 44% от ВВП на душу населения. Иными словами, иранцы сейчас почти наполовину беднее, чем могли бы быть.
Но политической стабильности режима аятолл, несмотря на периодические массовые волнения, ничего не угрожает. Ядерная программа Ирана успешно развивается — по израильским оценкам,
Тегеран находится в шести месяцах от наработки необходимого количества оружейных расщепляющихся материалов для ядерной бомбы.
Проиранские военно-политические движения успешно действуют в Ливане, Сирии, Ираке и Йемене. Иран — ключевой внешний игрок в военных конфликтах, определяющих конфигурацию архитектуры безопасности на Ближнем Востоке и главная угроза для интересов США и их союзников в регионе.
Само нефтяное эмбарго, судя по косвенным признакам, соблюдается весьма условно: нефть тайно перекачивают на танкеры нейтральных стран, а также используют своп-сделки с неприсоедившимися к санкциям странами, различные бартерные схемы и уловки с таможенным оформлением.
Ирак: нефть в обмен на продовольствие
В контексте◄
Ирак оказался под международными санкциями после вооруженного захвата Кувейта в 1990 году. Резолюция Совбеза ООН предусматривала полное торговое эмбарго — в том числе и на нефть, главный источник валютной выручки для режима Саддама Хусейна.
Вслед за разгромом иракских войск в ходе операции «Буря в пустыне» Ирак лишился возможности самостоятельно экспортировать нефть и закупать необходимые импортные товары.
В 1995 году для Ирака приняли программу «Нефть в обмен на продовольствие». Она предусматривала, что экспортная выручка от продаж нефти поступала на специальные счета под международным контролем, а чтобы использовать ее для закупки импортных товаров, требовалось одобрение чиновников ООН. Часть доходов сразу же уходила на выплаты репараций Кувейту.
За время действия программы Ирак стал одной из беднейших стран мира. К началу 2000-х около трети иракских детей страдали от недоедания разной степени тяжести, благосостояние граждан сократилось в несколько раз, а центральные власти оказались не в состоянии поддерживать работу школ и больниц на должном уровне.
На устойчивости положения диктатора Саддама Хусейна экономическая катастрофа никак не сказалась.
К тому же сильнее всего от драматического падения уровня жизни пострадали сравнительно более образованные иракцы — те, кто мог бы создать запрос на демократические перемены. Вместо этого они массово уезжали за границу или занимались банальным выживанием. В 2002 году на референдуме по продлению полномочий Хусейн получил 100% голосов при 100% явке.
Сама программа «Нефть в обмен на продовольствие» превратилась в символ вопиющей коррупции. Саддам Хусейн и его приближенные подкупали иностранных политиков и функционеров международных организаций и получали откаты, заработав, по разным оценкам, несколько миллиардов долларов. В числе вероятных получателей взяток называли лидера партии ЛДПР Владимира Жириновского и Русскую православную церковь.
Для того, чтобы сменить режим в Ираке, потребовалось военное вторжение США в 2003 году. В том же году прекратила действие программа «Нефть в обмен на продовольствие». Но полный контроль за нефтяной выручкой правительство уже постсаддамовского Ирака вернуло лишь в 2010 году. А репарации в размере $52 млрд за вторжение в Кувейт Ирак выплатил только в декабре 2021 года.
Сирия: нефть в обмен на прекращение войны
В контекстеНефтяное 11 сентября Тегеран ведет против Эр-Рияда и отчасти американцев классическую «войну на периферии» — в Сирии, Ираке, Йемене. Майк Помпео, возможно, прав, говоря о том, что Иран ответственен более чем за 100 нападений на Саудовскую Аравию, однако эти атаки организованы руками иранских партнеров.
США и Европейский союз объявили о нефтяном эмбарго против в Сирии в 2011 году, в разгар гражданской войны между войсками президента Башара Асада и вооруженной оппозицией.
До этого момента около 90% сырой нефти из Сирии на сумму более $4,5 млрд в год поставлялось в Европу. Сирийская нефтедобыча и до 2011 года быстро падала из-за истощения разведанных месторождений, но всего через год страна превратилась в нетто-импортера нефти и нефтепродуктов. Довольно болезненный для официального Дамаска удар смягчили Иран и Россия, наладившие поставки нефти и топлива.
В ходе боевых действий инфраструктура нефтедобывающей промышленности сильно пострадала, а нефтяные месторождения регулярно переходили из рук в руки. В борьбе за них отметились солдаты Асада, курды, боевики различных джихадистских движений и российские наемники, связанные с близким к Кремлю бизнесменом Евгением Пригожиным.
Сейчас примерно 90% нефтяных и 50% газовых запасов Сирии контролируются Сирийским демократическими силами, пестрой коалицией оппозиционных Асаду группировок, пользующихся поддержкой США. Поэтому еще в 2013 году европейцы сняли эмбарго на импорт сирийской нефти.
В конечном итоге западное нефтяное эмбарго скорее способствовало распространению иранского и российского влияния в Сирии, а также расцвету контрабанды сирийской нефти в пограничье Турции, Сирии и Ирака, чем сколько-нибудь существенно повредило президенту Асаду.
Венесуэла: нефть в обмен на смену власти
Администрация американского президента Дональда Трампа ввела эмбарго на нефть из Венесуэлы в 2019 году в рамках скоординированной кампании. Ее целью было добиться передачи власти от недружественного режима Николаса Мадуро в руки лидера оппозиции Хуана Гуайдо, провозгласившего себя легитимным президентом страны.
Добыча нефти в Венесуэле сокращалась много лет подряд из-за хронического внутриполитического и экономического кризиса, в том числе вызванного ранее наложенными санкциями США. Но в 2020 году она достигла исторического минимума на уровне 300 тыс. баррелей в день (определенную роль сыграла и пандемия коронавируса). Для сравнения: в 2018 году в стране добывалось около 1,5 млн баррелей в день.
Как и в случае с Ираком времен Саддама Хусейна, санкции нанесли Венесуэле чудовищный ущерб: гиперинфляция, темпы падения ВВП на уровне 20-30% в год, взрывной рост преступности, нехватка товаров первой необходимости в магазинах, 96% домохозяйств за чертой бедности, около 6 млн беженцев. И точно так же, как это произошло в Ираке, социально-экономические потрясения не привели к смене власти.
После нападения России на Украину американская администрация задумалась о том, чтобы ослабить санкции против Венесуэлы, поддержав за счет этого мировой баланс спроса и предложения нефти в преддверии ограничения российского экспорта. В начале июня США впервые за последние годы разрешили экспорт венесуэльской нефти в Европу.
Но добыча в Венесуэле и без того восстанавливалась за счет благоприятной ценовой конъюнктуры и хитроумных механизмов обхода санкций США. В частности, венесуэльская нефть попадает на мировой рынок при помощи посредников из Ирана и России, работающих через сеть подставных фирм, которые меняют названия нефтеналивных танкеров, отключают навигационные транспондеры и перегружают нефть в открытом море.
Что ждет Россию?
В контекстеТегеран вновь угрожает закрыть Ормузский пролив В ноябре один очень известный консервативный священник заявил в Машаде, религиозной столице ИРИ, что в Тегеране знают, как мгновенно поднять цену «бочки» до 400 долларов.
Россия — третий в мире производитель нефти (после Саудовской Аравии и США), второй экспортёр сырой нефти (после Саудовской Аравии) и первый экспортер нефти и нефтепродуктов.
В 2021 году ЕС импортировал из России нефти и нефтепродуктов на €71 млрд. Начиная с 24 февраля 2022 года, когда российские войска напали на Украину, европейцы заплатили за ископаемое топливо из России почти €65 млрд, и больше всего они потратили на нефть — €31 млрд за четыре с лишним месяца.
На последней встрече лидеров ЕС достигнута договоренность о запрете импорта российских энергоносителей морем (75% от общего объема) с временным сохранением поставок по нефтепроводу «Дружба». Отказаться от 90% российских нефти и нефтепродуктов планируется в начале 2023 года.
В общем объеме экспорта российской нефти на Европу приходилось около 50%. Переориентировать потоки на новые рынки (по сути, остается только азиатско-тихоокеанский регион) будет сложно, поскольку санкции распространяются и на страховку нефтеналивных грузов, а пропускная способность существующих железнодорожных и трубопроводных маршрутов на восток невелика.
Индия, Китай и другие азиатские покупатели традиционно ориентируются на ближневосточных поставщиков и связываться с обремененной рисками российской нефтью согласятся только при условии больших скидок. Они уже сейчас достигают 30-40%.
Российские экономисты Сергей Гуриев и Олег Ицхоки утверждают, что европейское эмбарго на российские нефть и газ — самый надежный способ лишить Кремль финансовых ресурсов и тем самым остановить войну в Украине. Потери России после того, как эмбарго вступит в полную силу, оцениваются в размере от $25 млрд до $60 млрд в год.
По текущему курсу потери, таким образом, составят величину в диапазоне от 1,5 трлн до 3,5 трлн рублей. Для сравнения, общий объем доходов российского бюджета в 2022 году — 25 трлн рублей. При этом нефтегазовые доходы бюджета России из-за роста мировых цен только увеличиваются: с января по май они выросли на 45% в годовом выражении — с 3,1 трлн до 5,6 трлн рублей.
В этих условиях сомнительно, что в краткосрочной перспективе объявленные параметры нефтяного эмбарго ЕС помогут подорвать возможности Кремля вести войны и дестабилизировать ситуацию в мире. По всей видимости, это хорошо понимают на Западе, потому и обсуждают более совершенные варианты: от заградительных пошлин на российскую нефть до принудительного «потолка» цен на нее.
«Эмбарго не меняет режимы, но мешает вести войну»
Олег Ицхоки, экономист, профессор Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе (США)
В контекстеКазус был ли? Когда ядерный меч поступит на вооружение Ирана, режим аятолл, не колеблясь, его использует. За сравнительно небольшие деньги купив каких-нибудь неуловимых хуситов, которые возьмут на себя ответственность и выведут Иран из-под ответного удара.
Надо понимать, что нефтяные эмбарго не приводят к смене режима. Их цель совсем в другом. Россия получила $100 млрд от экспорта энергоносителей с начала войны — чуть ли не в два раза выше, чем за соответствующий период прошлого года. Это связано с тем, что цены на нефть и газ сейчас более высокие и что был повышенный спрос из-за того, что страны Европы пытались заполнить хранилища на будущее. Но этот доход составил порядка 60% российского бюджета, а в обычные годы доходы от экспорта энергоносителей он составляет чуть менее 40%. Дело в том, что другие источники доходов сократились.
Нет никаких сомнений, что эти доходы напрямую или косвенно поддерживают способность страны вести агрессивную внешнюю политику. В этой ситуации нефтяное эмбарго выглядит более чем обосновано, даже по сравнению с другими случаями. Если мы сравним с иранским нефтяным эмбарго, то его ввели для ограничения возможностей Ирана по разработке ядерного оружия. Но у Ирана сколько времени была риторика о том, что они хотят уничтожить Израиль? И все же никаких прямых действий военного характера против Израиля не предпринималось, а было только прямое финансирование враждебных военно-политических движений.
Если Европа не купит половину нефти и газа, которую они покупали до этого, это существенно снизит доходы России. В первую очередь важно ограничить доходы российского бюджета, чтобы было невозможно финансировать войну в тех же объемах. В этом смысле санкции работают. И хотя есть возможность их обходить, санкции делает гораздо более сложной продажу на альтернативных рынках. Уже сейчас российская нефть на других рынках продается со скидкой. Кроме того, сложно найти рынки сбыта, где в таких же объемах можно продавать нефть. Ее надо транспортировать, а транспортировка стоит дороже.
Теория санкций устроена так, что в самый первый момент времени, когда началась война, должны были быть приняты максимально возможные санкции. То, что мы видели — к примеру, заморозка резервов, — было похоже на это. Но европейские страны не пошли на ограничение покупок энергоносителей. Правильный подход — это максимальные санкции в начале, подразумевающие возвращение за стол переговоров, когда останавливается война. Этого не произошло.
Экспортные санкции очень сильно влияют на переговорную позицию стран. Война в любом случае закончится переговорами в какой-то момент, и крайне важно, с какими позициями стороны подойдут к ним, как они будут готовы остановить военные действия. Видимо, речь идет о нескольких месяцах, но это будет сильно зависеть от того, под каким экономическим давлением будет находиться Россия.
Подсчеты европейских экспертов говорят о том, что Европа может отказаться и от российской нефти, и от газа. Возможно, это будет сопряжено с существенными издержками. Речь идет о потере 2–3% ВВП, но это возможно. Будет некоторый дефицит газа, но не нефти — ее просто придется покупать дороже,. Дальше вопрос будет в том, как европейские страны смогут скооперироваться и гарантировать, чтобы не было дефицита энергии.
Важно, что Европа готова к отключению и нефти, и газа, если это произойдет в одностороннем порядке со стороны России. Другое дело, что из политических соображений они не хотят становиться стороной, которая первая отказывается. Отказ от покупки российских нефти и газа — это активное политическое решение, которое надо принимать. Поэтому мы находимся в патовой ситуации. И, судя по всему, война длится дольше, чем она бы длилась, если бы эти санкции были приняты в первую неделю войны.
«Революция в России случится и эмбарго сыграет свою роль»
Георгий Дерлугьян, исторический макросоциолог, профессор Нью-Йоркского университета в Абу-Даби (ОАЭ)
В контекстеВенесуэла – новая Сирия? Венесуэла в силу своего географического и политического положения — не главная проблема ни для США, ни для России, ни для Китая. Но ситуация с двумя венесуэльскими президентами, за одного из которых «топит» Америка, а за другого — Россия, не может находиться в подвешенном состоянии бесконечно.
Сегодня идет громадный и беспрецедентный эксперимент. Нефтяное эмбарго 1973 года было со стороны производителей, действовавших наугад под давлением крайне эмоциональной политической ситуации тех дней. Никто тогда не предполагал, что сиюминутная и, казалось, декларативная мера какой-то ОПЕК обвалит мировую экономику в затяжной кризис.
Опыт нефтяных эмбарго, которые ранее накладывали на Иран, Ирак, Сирию и Венесуэлу, не был успешным. Хотя в прошлом случались и куда более масштабные эмбарго — как во времена Второй мировой войны против гитлеровской Германии и Японии. Диктатуры, очевидно, не рушатся от эмбарго именно потому, что жестоко диктуют своим подданным условия их жизни. Однако эмбарго могут также диктовать самим диктатурам их ответные ходы, подчас самоубийственные. Угроза остановки моторов танков и самолетов была одной из главных причин, по которой Гитлер в 1942 году послал Вермахт не на Москву, а на Волгу и Кавказ. Японские камикадзе — то же самое.
Насколько нефтяное эмбарго способно нанести серьезный экономический ущерб, зависит от политической воли. Механизмы слежения и наказания — задача достижимая для современных государств.
Существует точка зрения, что сверхдоходы от экспорта нефти определенным образом связаны со степенью агрессивности недемократических политических режимов. Корреляция наблюдается, но, как всегда, лишь частичная. В Иране шутят, что нефть в исламских государствах надо бы запретить, как и алкоголь. Дело не в соблазне легкого богатства, а в том, что правящей верхушке при наличии любой природной ренты нет особых причин учитывать мнение собственных подданных в вопросах войны. А ведь парламентские режимы в странах Запада некогда создавались именно как механизмы для балансировки тягот войн и налогов.
Революция в России случится — сверху, снизу, или, как нередко бывает, сверху, а затем снизу. Эмбарго будет играть роль фактора обнищания масс и усиления смятения элит. Все по-прежнему, как у Ленина: низы не хотят, верхи не могут. Политэмигрант Ленин, как хорошо известно, еще в январе 1917 года не ожидал, что доживет до следующей революции в России. Как и прежде, так и сегодня, это момент слома системы непредсказуем. Но объективно готовится как ход истории и политической борьбы.
* * *
Вячеслав Епуряну, Софья Преснякова
«The Insider»