Всеобщий цугцванг
20 февраля 2017 года в непризнанной Нагорно-Карабахской республике (НКР) состоялся конституционный референдум. Проект изменений Основного закона поддержали 87, 6 % избирателей, против него проголосовали 9, 7%.
В отличие от Абхазии и Южной Осетии Нагорный Карабах не имеет на сегодняшний день ни одного признания. Даже Армения, признающая формат урегулирования, известный, как «обновленные Мадридские принципы», придерживается принципа непредрешения в определении окончательного статуса НКР вплоть до юридически обязывающего голосования по данному вопросу.
Как правило, при рассмотрении итогов любых избирательных кампаний в Нагорном Карабахе, принято указывать, что международное сообщество их не признает. При всех имеющихся коллизиях между принципами территориальной целостности и национального самоопределения вкупе с политической целесообразностью, нельзя не заметить, что в подходах России с одной стороны, США и Евросоюза с другой, в отношении к конституционному референдуму в НКР присутствует единство (хотя бы по формальным признакам).
Редкий случай, особенно на фоне имеющихся жестких расхождений по Донбассу и противоречий по статусу Абхазии и Южной Осетии.
16 февраля «на полях» Мюнхенской конференции по безопасности дипломаты-сопредседатели Минской группы ОБСЕ (американец Ричард Хогланд, француз Стефан Висконти и россиянин Игорь Попов) провели сначала раздельные, а затем совместную встречу с главами МИД Азербайджана и Армении Эльмаром Мамедьяровым и Эдвардом Налбандяном. И хотя в центре переговоров были проблемы невозобновления вооруженного противостояния и соблюдения комплекса договоренностей от 1994-1995 и 2010-2011 гг., дипломаты не могли не коснуться и предстоящего конституционного референдума в Нагорном Карабахе. В специальном заявлении (которое появилось на сайте ОБСЕ 17 февраля) сопредседатели констатировали, что они не признают итоги голосования, организованного нагорно-карабахскими де-факто властями, как влияющие на вопрос о статусе спорной территории.
Согласно их выводам, результаты референдума никак не повлияют и на исход «текущих переговоров, цель которых достижение прочного и мирного урегулирования нагорно-карабахского конфликта». В этой связи возникает закономерный вопрос, какова ценность прошедшей кампании, если по ее итогам статус НКР останется неизменным, а шансы признания этой республики или подключения ее представителей к переговорному процессу остаются по-прежнему нулевыми?
Определенная подсказка к разгадыванию этой головоломки содержится в упомянутом выше заявлении дипломатов-сопредседателей. Не признавая карабахский референдум и его итоги, они, тем не менее, оговариваются и отмечают, что «де-факто власти Нагорного Карабаха применяют подобную процедуру как попытку организовать общественную жизнь своего населения». Напомню, что наряду с такими положениями «базовых принципов» мирного урегулирования, как «возвращение территорий, окружающих Нагорный Карабах под азербайджанский контроль» и право «всех внутренне перемещенных лиц и беженцев на возвращение в места их прежнего проживания», предполагается «временный статус» для спорной территории, который обеспечивал бы «гарантии для безопасности и самоуправление».
Таким образом, выборы и референдумы в НКР вне зависимости от их официального непризнания по факту обеспечивают этот самый «временный статус» (для которого, правда, дэдлайн до сих пор не определен). Альтернативой этому были бы хаос и диктатура полевых командиров. Нечто схожее мы наблюдали в непризнанной «Чеченской республике Ичкерия», которая, получив определенную «мирную передышку» после подписания Хасавюртовских соглашений в 1996 году, не смогла консолидировать власть и выстроить хотя бы мало-мальски эффективные органы управления. Не исключено, что Минская группа смогла бы обсудить предметно понятие «временного статуса» Нагорного Карабаха, но в сегодняшних условиях три страны-сопредседателя находятся не в тех отношениях, которые предполагают доверие и возможность солидарного давления на участниц конфликта с целью реализации «базовых принципов».
В этих условиях на первый план выходит политическая целесообразность, то есть неготовность к изменению сложившегося статус-кво. Сколько бы кто ни говорил о его неприемлемости. При таких обстоятельствах любые избирательные процедуры в НКР не имеют шанса на то, чтобы стать значимым фактором мирного урегулирования.
Наверное, в этом месте можно было бы поставить точку и завершить статью. Однако при более глубоком размышлении становится ясно также и то, что в спорах о «большой геополитике» и «игре» великих или региональных держав мы забываем о том, что НКР - это не необитаемый остров, а республика, хотя и не имеющая официального статуса, но населенная людьми. И эти люди вовсе не собираются голосовать за что (и за кого) бы то ни было ради того, чтобы некие внешние контролеры поставили бы за этот труд высокую отметку. Февральский референдум по реформам Конституции третий по счету после провозглашения НКР в сентябре 1991 года. Первый состоялся в декабре 1991 года, на него был вынесен вопрос о независимости, второй прошел через 15 лет и на нем избиратели голосовали за первый вариант республиканской конституции.
В канун референдума 20 февраля большая часть российских СМИ упоминала это голосование, прежде всего, как кампанию по переименованию НКР в Республику Арцах. Между тем, этот вопрос далеко не первостепенный. Еще в Основном законе, принятом на референдуме в декабре 2006 года констатировалось, что «названия Нагорно-Карабахская Республика и Республика Арцах тождественны». В измененной Конституции также сохраняется, как равноценное понятие Нагорно-Карабахская республика. В содержательном плане намного важнее те изменения, которые будут внесены в систему органов власти непризнанного образования. Между тем, еще в Концепции конституционной реформы (она была утверждена на заседании соответствующей специализированной комиссии 30 июля 2016 года) основной пафос преобразований был обозначен, как обеспечение «единства исполнительной власти» и укрепление института президента.
В предложенном на голосование и поддержанном избирателями варианте Конституции президент - это не только глава государства, но и руководитель всей исполнительной власти.
В Основном законе варианта 2006 года глава республики формально становился над всеми ветвями власти и выводился из структур власти исполнительной. В новом конституционном проекте не будет должности премьер-министра. Правительство же превратится в «коллегиальный орган исполнительной власти, содействующий осуществлению полномочий президента Республики». В нем останутся госминистр и министры. Государственный министр становится не столько самостоятельной политической фигурой, сколько административным координатором и модератором правительственной работы.
Норма, запрещающая одному и тому же политику занимать президентский пост более двух сроков, в новой Конституции сохраняется. Как остается и легислатура в пять лет. Однако измененный Основной закон содержит «переходные положения», согласно которым главу республики на три года (с 2017 по 2020) будет выбирать Национальное собрание (парламент) НКР. Таковым станет претендент, получивший не менее двух третей голосов от общего числа депутатов. В случае же неизбрания будет проведен второй тур и тогда для победы достаточно не менее трех пятых голосов от общего числа народных избранников. Следовательно, действующий президент Бако Саакян получает возможность, как минимум, не покидать свой пост до 2020 года, а как президент «новой Конституции» даже и до 2030 года. Налицо, как видим централизация и консолидация власти в президентских руках.
Столь же очевидное недовольство со стороны оппозиции, которая считает такой путь контрпродуктивным, ведущим к разрыву между обществом и властью. Впрочем, в данном контексте стоит иметь в виду, что реформы в НКР и конституционные преобразования в Армении идут в разных направлениях. В одном случае укрепление «вертикали», а в другом - появление парламентской республики. Но даже если мы полностью отождествим процессы в Нагорном Карабахе с волей Еревана (что в действительности намного сложнее), то придется признать, что для разных кейсов армянская элита готова рассматривать различные управленческие рецепты. Хотя и в случае с Арменией речь идет о попытках правящей элиты пролонгировать свое пребывание у власти «иными средствами».
Крайне важный момент в истории с нагорно-карабахским реформаторством - это его критическая зависимость от вопросов безопасности. Это помогает понять, почему наряду с пресловутым административным ресурсом, инициатива об укреплении президентской власти созвучна многим чаяниям рядовых карабахцев, знающих не понаслышке о вооруженных инцидентах на «линии соприкосновения». Непрекращающаяся напряженность на линии противостояния, а также последствия эскалации прошлого года при отсутствии ясных гарантий невозобновления подобных сценариев заставляют приносить демократию в жертву. Это особенно впечатляюще выглядит на фоне недавнего кадрового решения в Азербайджане, где действующий президент Ильхам Алиев назначил свою супругу Мехрибан первым вице-президентом в полном соответствии с конституционными поправками, принятыми в прошлом году.
Особо жесткой реакции на это решение со стороны США и ЕС вряд ли стоит ожидать. В лучшем случае резолюции Европарламента или комиссий американского Конгресса, которые пройдут затем сито «прагматических решений» Еврокомиссии и администрации вкупе с Госдепом.
В таком контексте быть демократическими «пуристами» вряд ли выгодно, тем паче все разговоры западных политиков о непреходящих ценностях свободы, как правило, проходят жесткую ревизию практикой, когда речь заходит об энергобезопасности Европы, альтернативных источниках обеспечения ЕС углеводородным сырьем и создании дружественных «поясов» против Ирана (тема, актуализированная новой администрацией США). В итоге безопасность становится поистине демиургом закавказской политики.
* * *
Сергей Маркедонов
- кандидат исторических наук, доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики РГГУ
«Политком.Ru»